La eliminación de la Ficha Técnica Ambiental en Santa Cruz de la Sierra: corrección competencial y depuración de una barrera administrativa ilegítima

La eliminación de la Ficha Técnica Ambiental en Santa Cruz de la Sierra: corrección competencial y depuración de una barrera administrativa ilegítima

La promulgación de la Ley Autonómica Municipal GAMSCS N° 1879, mediante la cual se abrogan la Ordenanza Municipal N° 091/2006 del 22 de diciembre de 2006 y la Ordenanza Municipal N° 016/2006 del 26 de abril de 2006, constituye una corrección jurídica relevante dentro del régimen municipal de actividades económicas de Santa Cruz de la Sierra. La decisión del nuevo alcalde Carlos Manuel Saavedra no debe ser entendida como una reducción del estándar de protección ambiental, sino como la eliminación de un requisito que, durante casi veinte años, operó al margen del diseño constitucional y reglamentario aplicable al licenciamiento ambiental.

El punto de partida del análisis debe ser estrictamente competencial. La Constitución Política del Estado promulgada el 2009 clasifica la ‘Política general de Biodiversidad y Medio Ambiente’ como una competencia privativa del nivel central del Estado. A su vez, el ‘Régimen general de biodiversidad y medio ambiente’ se encuentra configurado como una competencia exclusiva del nivel central del Estado. Por tanto, la definición de la política general ambiental y la estructuración normativa del régimen general de biodiversidad y medio ambiente corresponden al nivel central, incluyendo los instrumentos, categorías, procedimientos técnico-administrativos y reglas generales de licenciamiento ambiental.

En consecuencia, una entidad territorial municipal no puede crear autónomamente un instrumento ambiental paralelo o adicional al régimen general de Evaluación de Impacto Ambiental, salvo que exista una habilitación normativa expresa dentro del marco constitucional y legal aplicable.

Vale la pena aclarar que la competencia municipal sí existe, pero tiene otro alcance. La Constitución atribuye a los gobiernos municipales autónomos la competencia de “preservar, conservar y contribuir a la protección del medio ambiente y recursos naturales, fauna silvestre y animales domésticos”. Esta fórmula no habilita a crear un régimen paralelo de Evaluación de Impacto Ambiental ni un Instrumento de Regulación de Alcance Particular (IRAP) municipal, sino a ejercer funciones de protección, control y fiscalizar dentro de su jurisdicción, conforme al régimen general dictado por el nivel central.

Por su parte, la Ley Marco de Autonomías y Descentralización confirma esta lectura. Su artículo 88 establece que el nivel central diseña, aprueba y ejecuta el régimen general de gestión de biodiversidad y medio ambiente, y también elabora, reglamenta y ejecuta los regímenes de Evaluación de Impacto Ambiental y Control de Calidad Ambiental. Para los gobiernos municipales, la competencia concurrente se formula como protección y contribución a la protección del medio ambiente y fauna silvestre, manteniendo el equilibrio ecológico y el control de la contaminación ambiental dentro de su jurisdicción. No obstante, dicha competencia no comprende la potestad de reglamentar el régimen general ambiental.

En línea con lo anterior, para una adecuada comprensión del problema jurídico, la autonomía municipal no puede analizarse de forma aislada ni estática. La Ordenanza Municipal N° 016/2006 y su posterior modificación mediante la Ordenanza Municipal N° 091/2006 fueron aprobadas bajo la Constitución Política del Estado de 1967, con las reformas constitucionales de 1994 y 2004. A diferencia de la Constitución de 2009, dicho marco constitucional no contenía todavía una clasificación expresa de competencias privativas, exclusivas, concurrentes y compartidas para los distintos niveles de gobierno.

De todas maneras, la autonomía municipal sí tenía reconocimiento constitucional, pero no constituía una potestad ilimitada. El texto constitucional vigente en 2006 reconocía que el gobierno y la administración de los municipios estaban a cargo de gobiernos municipales autónomos y vinculaba esa autonomía al ámbito de su jurisdicción y competencia territorial. Por tanto, la potestad normativa municipal debía ejercerse dentro de los límites materiales definidos por la Constitución, la ley y la normativa sectorial aplicable.

En materia ambiental, esos límites estaban dados por la Ley N° 1333, el Reglamento de Prevención y Control Ambiental y demás reglamentación relevante. Por ello, aun bajo el régimen constitucional anterior a 2009, la autonomía municipal no autorizaba al Gobierno Municipal de Santa Cruz de la Sierra a crear un IRAP propio ni a establecer una modalidad paralela de evaluación ambiental mediante ordenanza municipal.

Desde esa perspectiva, la Ficha Técnica Ambiental presentaba una debilidad jurídica desde su origen. Aunque fue concebida bajo un régimen constitucional que reconocía abstractamente la autonomía municipal, su implementación excedía el ámbito de una simple regulación administrativa local, porque pretendía operar como instrumento ambiental habilitante aplicable a actividades, obras o proyectos dentro del municipio. Esa función, como se dijo antes, correspondía únicamente al régimen ambiental nacional y a las autoridades ambientales competentes definidas por la Ley N° 1333 y el Reglamento de Prevención y Control Ambiental (RPCA).

Para ahondar en las irregularidades de la Ficha Técnica Ambiental, la Ordenanza Municipal N° 091/2006 evidencia que el propio Concejo Municipal advirtió problemas en la fundamentación jurídica de la Ordenanza Municipal N° 016/2006. En sus considerandos, señaló que dicha norma se había sustentado inicialmente en el artículo 17 del RPCA, cuando, según el propio Concejo, correspondía invocar el artículo 101 del mismo reglamento. Sin embargo, esa corrección no subsanaba el defecto de fondo. El artículo 101 del RPCA no otorgaba competencia al Gobierno Municipal para crear un nuevo IRAP, ni para establecer un procedimiento ambiental municipal como requisito para la obtención de la licencia de funcionamiento.

El alcance del artículo 101 era mucho más limitado. Dicha disposición regulaba ciertas actividades existentes que no requerían presentar Manifiesto Ambiental, sin perjuicio del cumplimiento de los reglamentos conexos. Por coherencia jurídica, esa reglamentación debía provenir del Órgano Ejecutivo, mediante el Decreto Supremo respectivo, y no por una reglamentación de una entidad autónoma municipal. Además, el artículo 102 preveía que cualquier ampliación de ese listado debía ser aprobada por el entonces Ministerio de Desarrollo Sostenible y Medio Ambiente, sobre la base de listas propuestas por los Organismos Sectoriales Competentes. Por tanto, la Ordenanza N° 091/2006 tomó una regla de exención del Manifiesto Ambiental y la transformó en una habilitación inexistente para crear un instrumento municipal propio.

Con la entrada en vigencia de la Constitución de 2009, esa debilidad inicial se convirtió en una incompatibilidad competencial más evidente. La nueva Constitución ordenó expresamente la distribución de competencias entre niveles de gobierno y ubicó la política general de biodiversidad y medio ambiente y el régimen general de biodiversidad y medio ambiente en el ámbito del nivel central del Estado. En ese nuevo marco, la Ficha Técnica Ambiental ya no podía sostenerse como una extensión válida de la autonomía municipal, porque operaba sobre una materia cuya regulación general corresponde al nivel central y a las autoridades ambientales competentes previstas por la Ley N° 1333 y sus reglamentos.

La consecuencia jurídica no es menor. El artículo 122 de la Constitución dispone que son nulos los actos de quienes usurpen funciones que no les competen o ejerzan jurisdicción o potestad que no emane de la ley. En esa medida, la exigencia de la Ficha Técnica Ambiental podía ser cuestionada no solo como un requisito desactualizado o inconveniente, sino como el ejercicio de una potestad ambiental que no encontraba habilitación suficiente en el bloque constitucional y legal vigente.

La promulgación del Decreto Supremo N° 3549 terminó de cerrar cualquier margen de justificación. Esta norma reglamentó el tratamiento del artículo 101 del RPCA al establecer que no corresponde la adecuación ambiental al listado de actividades, obras o proyectos contenido en dicha disposición, previendo la emisión de una certificación mediante reglamentación. En consecuencia, si correspondía regular una certificación para ese universo de actividades, dicha regulación debía provenir de la autoridad competente y no de una ordenanza municipal previa.

En la práctica, la Ficha Técnica Ambiental terminó funcionando como una barrera administrativa con apariencia ambiental. Su exigencia condicionó durante años la obtención de licencias de funcionamiento para actividades de bajo impacto, pese a que el régimen nacional ya contaba con instrumentos de categorización, licenciamiento, monitoreo, inspección y fiscalización. Además, por su diseño simplificado, la Ficha Técnica Ambiental no sustituía una evaluación ambiental real, no generaba obligaciones recurrentes comparables a las de una licencia ambiental y no constituía un mecanismo idóneo para prevenir, mitigar o reparar impactos ambientales.

En conclusión, la Ficha Técnica Ambiental tuvo una aplicación ilegítima porque fue concebida como un instrumento ambiental municipal sin habilitación suficiente. Su fundamento fue débil desde 2006, se volvió incompatible con la distribución competencial de la Constitución de 2009 y quedó definitivamente desalineado con la reforma introducida por el Decreto Supremo N° 3549. La Ley Autonómica Municipal N° 1879 corrige esa distorsión, reduce una carga administrativa injustificada para pequeños emprendimientos y reafirma que la protección ambiental debe ejercerse mediante instrumentos legalmente previstos, técnicamente adecuados y emitidos por autoridad competente.

André Tejerina – Asociado Senior